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Nuevo plebiscito prorreforma constitucional

El domingo 27 de octubre los uruguayos tendremos, luego de cinco años, la posibilidad de elegir al presidente y vicepresidente de la República y la conformación del Parlamento Nacional compuesto por treinta senadores de la República y noventa y nueve diputados departamentales que nos representarán durante el período 2020-2025. Pero además, en esta misma elección tendremos la oportunidad de adherir o no al plebiscito convocado para una eventual reforma de la Constitución actual. En tal sentido, nuestra intención es presentar un resumen de cómo se ha ido modificando nuestra Constitución desde 1830 hasta nuestros días, analizando las distintas reformas y sus consecuencias. El trabajo será publicado en varias entregas consecutivas que le permitirán al lector entender nuestra evolución constitucional, refrescar las disposiciones que nos rigen hoy y aproximarse al contenido de la propuesta de reforma a plebiscitarse con las próximas elecciones nacionales.
¿Cuántas Constituciones ha tenido Uruguay?
La primera Constitución se juró solemnemente el 18 de julio de 1830, luego de un largo período independentista. A dicho texto le sucedieron reformas totales consagrando las Constituciones de 1918, 1934, 1952 y 1967. Esta última, promulgada el 1º de febrero y vigente a partir del 15 de febrero del mismo año, ha sido objeto de diversas enmiendas o reformas parciales que fueron plebiscitadas en los años 1989, 1994, 1997 y 2004.
Pero es la Constitución de 1967 la última reformada de forma total por el pueblo uruguayo y que continúa vigente con las modificaciones introducidas por las enmiendas referidas.
Lamentablemente su eficacia estuvo suspendida entre junio de 1973 —fecha en la que se origina la ruptura institucional que sumergió a la República en un período dictatorial o de facto— hasta que se produce el restablecimiento democrático, el 15 de febrero-1º de marzo de 1985.
En el año 2017, se cumplieron cincuenta años de su promulgación y quizás resulte oportuno preguntarnos: ¿tendríamos que cambiar algo de nuestra Constitución actual? ¿Tienen vigencia sus disposiciones en la sociedad de hoy? ¿Mejorará la seguridad ciudadana con los cambios propuestos?
Una historia de Constituciones
Historiando nuestra vida independiente podemos señalar que el período denominado preconstitucional, iniciado con la cruzada libertadora de 1825-1828, pretendió darle al Estado una organización acorde a las circunstancias históricas del país, que fueron lentamente estableciendo las bases de un orden institucional para un Estado naciente.
La primera Constitución que el pueblo uruguayo juró el 18 de julio de 1830 instituyó un régimen presidencial, unitario y centralizado donde el presidente de la República era elegido por la Asamblea General y cuyo mandato se extendía por cuatro años. Se establecía la posibilidad de contar con un máximo de tres ministros (Gobierno, Hacienda y Guerra) sin perjuicio de la posibilidad de aumentar su número. El Poder Legislativo estaba compuesto por una Cámara de Representantes elegida directamente por el pueblo y una Cámara de Senadores que era elegida de forma indirecta por circunscripción departamental, correspondiendo un senador por cada departamento. Este sistema bicameral se constituía en Asamblea General, en casos especiales como, por ejemplo, para elegir al titular del Poder Ejecutivo o cuando existían discrepancias en el trámite de formación de la ley o el veto de la misma. Se encontraba instaurada asimismo, la Comisión Permanente que tenía ciertas competencias coadministrativas y de contralor pudiendo actuar durante el receso parlamentario, aunque no ejerciendo funciones legislativas. A nivel departamental había un jefe político designado por el Poder Ejecutivo y Juntas Económico-Administrativas, que eran elegidas por sufragio popular y directo, correspondiendo a la ley ordinaria determinar las potestades y recursos financieros de las mismas. La Constitución de 1830 subsistió casi noventa años, aunque durante su existencia hubo varios períodos de ruptura institucional.
Modificado el sistema de reforma que consagraba la misma, por la 2da. Convención Nacional Constituyente (1916-17) convocada a esos efectos, se plebiscitaron el 25 de noviembre de 1917 nuevas enmiendas a la Carta de 1830, las que, aprobadas por el pueblo uruguayo, constituyeron la Constitución de 1918.
La misma fue promulgada el 3 de enero de ese año y su vigencia comenzó a regir el 1º de marzo de 1919. Dicha Constitución estuvo vigente hasta el golpe de Estado del 31 de marzo de 1933.
En dicha oportunidad, los partidos políticos dominantes llegaron a un acuerdo que debía ser considerado por la 3era. Convención Nacional Constituyente convocada a los efectos de aprobar diversas reformas a la Constitución de 1918 y que fueron plebiscitadas el 19 de abril de 1934.
Las enmiendas Constitucionales de 1934 entraron en vigencia el 18 de mayo de ese año, cayendo como consecuencia de un nuevo golpe de Estado que sufrió la República el 21 de febrero de 1942.
La cuarta Constitución formal de nuestro país fue la de 1952, caracterizada por ser fruto de un entendimiento de los partidos políticos mayoritarios, que fue formalizado por sendos acuerdos suscritos el 31 de julio y el 17 de agosto de 1951. El 26 de octubre de dicho año, el Parlamento Nacional sancionó la ley Constitucional sometida a consideración popular en el plebiscito celebrado el 16 de diciembre dando lugar a la reforma Constitucional de 1952, promulgada el 25 de enero.
La Constitución actual de 1967
Esta nueva Carta estuvo forjada en la expresión reformista de tres proyectos presentados ante el Parlamento uruguayo en el año 1966, por los Partidos Nacional y Colorado y por el Movimiento de Trabajadores y Sectores Populares Pro Reforma Constitucional.
En efecto, el 28 de abril de 1966 el Partido Nacional, siguiendo el procedimiento de reforma establecido en el literal B) del Artículo 331 de la Carta, presentó ante la Asamblea General un proyecto de reforma que contó con la aprobación de 2/5 de los legisladores. Por su parte y de forma separada, el Partido Colorado y el Movimiento de Trabajadores y Sectores Populares Pro Reforma Constitucional promovieron el procedimiento previsto en el Lit. A) del Art. 331, adhiriendo con su firma más del 10% de los ciudadanos inscriptos en el Registro Cívico Nacional.
Sin perjuicio de lo cual y con arreglo a lo consagrado en el Artículo 331, literal A) de la Constitución de 1952, la Asamblea General, en reunión de ambas Cámaras, formuló el 24 de agosto de 1966 un texto sustitutivo a las iniciativas presentadas por los diversos sectores nombrados precedentemente. La denominada “reforma naranja” fue la escogida por el pueblo uruguayo en el plebiscito del 27 de noviembre de 1966, promulgado el 1º de febrero y vigente a partir del 15 de febrero de 1967.
En nuestra siguiente publicación analizaremos los grandes cambios que se produjeron a partir de esta reforma.
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En la última edición de Búsqueda comenzamos a escribir un resumen de cómo se ha modificado nuestra Carta política desde 1830 hasta nuestros días. En esta segunda edición nos referiremos a la reforma de nuestra Constitución actual (1967) siguiendo luego con las reformas parciales de 1989, 1994, 1997 y 2004 y finalizando con la propuesta de reforma a plebiscitarse con las próximas elecciones nacionales.Nuestro propósito es visibilizar nuestra historia reformista e indicar cuáles son los cambios que se proponen para el plebiscito del 27 de octubre próximo, oportunidad donde además de elegir al presidente, vicepresidente de la República y la conformación del Parlamento Nacional para el período 2020-2025, los uruguayos tendremos la oportunidad de adherir o no al plebiscito convocado para una eventual reforma de la Constitución actual.
La reforma naranja¿Qué fue lo sustancial que consagró?
El nuevo texto introdujo significantes cambios respecto a la parte dogmática y orgánica de la Carta de 1952, dotando a la República Oriental del Uruguay de una Constitución que se perfilaba para su desarrollo y que en líneas generales intentaremos detallar.
En lo que respecta a la parte dogmática de la reforma, se destacan los siguientes artículos:
-Art. 40: Fomentar como base de la sociedad a la familia y la vigilia del Estado a la estabilidad moral y material para contribuir a la mejor formación de los hijos dentro de la sociedad.
-Art. 45: Todos los habitantes de la República tendrán el derecho a gozar de una vivienda decorosa y se encomienda el estímulo a la inversión de capitales privados para facilitar la adquisición de las mismas.
-Art. 70: A la obligatoriedad existente de enseñanza primaria se agrega la enseñanza media, agraria o industrial.
La transformación más importante fue la del Poder Ejecutivo en tanto varios aspectos de las competencias que hasta la fecha le asignaba la Carta de 1952, se ven reforzadas por el nuevo texto constitucional destacándose entre otros las potestades del presidente electo para designar a sus ministros, las atribuciones y competencias respecto de los ministerios, la posibilidad de controlar de oficio por parte del Ejecutivo a las administraciones autónomas y descentralizadas, de remitir al Parlamento leyes de urgente consideración y el establecimiento de un plazo perentorio para que el Senado se pronuncie, respecto a la venias diplomáticas propuestas por el Poder Ejecutivo. Por su parte, a nivel departamental los intendentes ejercerán el Ejecutivo, extendiéndose a cinco años el mandato en ambos ámbitos.
Esta modificación pone punto final a los órganos colegiados tal como se los concebía hasta la fecha, a escala nacional y departamental, a la vez de espaciar las elecciones nacionales generales, que se realizaban cada cuatro años y pasan a celebrarse cada cinco años y para las cuales se otorga el derecho a votar a ciudadanos que anteriormente estaban excluidos de hacerlo, como el caso de los soldados-militares.
Otra de las modificaciones trascendentales en la nueva Constitución del 67 la constituye el hecho de que el jefe de Estado pasa a ser el presidente de la República, quien representará nuestra nación en el interior y en el exterior (Art. 159) mientras que el Poder Ejecutivo lo constituirá el presidente actuando en Acuerdo o Consejo de Ministros (Art. 149).
Efectivamente, el presidente de la República podrá actuar en Acuerdo con un ministro o ministros del ramo o podrá hacerlo en Consejo de Ministros cuando se reúna con los titulares de los respectivos ministerios o quienes hagan sus veces teniendo competencia privativa en todos los actos de gobierno y administración que se planteen a instancias del presidente de la República o de los ministros en temas de sus carteras (Art. 149). Cuando un ministro esté encargado temporalmente de dos ministerios a la vez, se le computará un solo voto en el Consejo de Ministros (Art. 167). El Consejo de Ministros tendrá también la competencia privativa en aquellos asuntos que la propia Constitución le atribuye competencia, como es el caso entre otros, de proyectos de leyes o modificaciones a las ya existentes que pueden ser remitidos con declaratoria de urgente consideración (168.7), decretar la ruptura de relaciones exteriores y previa resolución de la Asamblea General, declarar la guerra (Art. 168.16), la delegación de atribuciones (168.24), la designación de directores de entes autónomos y servicios descentralizados (Art. 187) e iniciativa respecto del Presupuesto Nacional (Art. 219).
Se le otorga al presidente de la República la potestad de designar a su gabinete ministerial, situación que cambia las características de los regímenes de las Constituciones de 1934 y 1942. En la primera de las nombradas, el jefe de Estado “debía” efectuar una distribución bipartita de los ministerios mientras que en la Constitución del 42 “podía” adjudicar carteras al lema del partido que lo eligió. El nuevo texto otorga mayor libertad para escoger a los ministros de Estado, entre ciudadanos que cuenten con apoyo parlamentario para asegurar la permanencia de los mismos en sus cargos. La reforma de 1967 incrementa asimismo el número de ministerios que llegan a 11 en lugar de las nueve carteras previstas en la Constitución anterior.
Los ministros pueden ser censurados por la Asamblea General, que es el órgano de control político, encontrándose facultado el presidente de la República para observar el voto de censura pronunciado por menos de 2/3 de componentes de aquella. Según preceptúan los párrafos 2º y 3º del artículo 148, la desaprobación ministerial que puede afectar a uno o varios de los ministros, puede ser observada por el presidente de la República, quien, como jefe de Estado, puede mantener por disposición expresa a los ministros o al Consejo de Ministros censurados, disolviendo las Cámaras y convocando a elecciones legislativas anticipadas. De lo que viene de expresarse se desprende que a partir de la nueva Carta, el Poder Ejecutivo amplía sus facultades e incrementa su vínculo con el Poder Legislativo.
Por otra parte, se establece por primera vez en el artículo 157 que cuando el presidente electo estuviera incapacitado temporalmente para la toma de posesión del cargo o para el ejercicio del mismo, será sustituido por el vicepresidente y, en su defecto, de acuerdo al procedimiento establecido en el artículo 153 hasta tanto perduren las causas que generaron dicha incapacidad.
Otra modificación importante la constituye la incorporación al artículo 93 referido al juicio político –penal por violación de la Constitución u otros delitos graves, de la figura del presidente y vicepresidente de la República y los miembros del Tribunal de Cuentas, sin perjuicio de los legisladores, ministros, miembros de la Suprema Corte de Justicia, Tribunal de lo Contencioso Administrativo y Corte Electoral que ya los comprendía la Constitución del 52.
En otro orden, la creación en la órbita de la Presidencia de la República de la Oficina de Planeamiento y Presupuesto (OPP) es pensada como pieza fundamental para organizar el progreso y desarrollo del país (Art. 230). Dicha oficina se comunicará directamente con los ministerios y organismos públicos para el cumplimiento de sus cometidos y asistirá al Poder Ejecutivo en la formulación de los planes y programas de desarrollo así como en la planificación de las políticas de descentralización que serán ejecutadas por el Poder Ejecutivo, los entes autónomos, los servicios descentralizados y los gobiernos departamentales, respecto de sus correspondientes cometidos. Dicha oficina tendrá además los cometidos que por otras disposiciones o reformas constitucionales se le asignen expresamente, así como los que la ley determine. Dentro de sus competencias iniciales se encuentra la de asesorar al Poder Ejecutivo en materia del presupuesto nacional (Art. 214) conformado por nuevas técnicas presupuestarias que se circunscriben a una política financiera nacional por programa en lugar de planillas, con las metas y objetivos de cada inciso para los cinco años de gobierno. Se abrevian los plazos para su presentación por parte del Poder Ejecutivo y para la tramitación por parte del Legislativo (Art. 214). Se establecen asimismo plazos perentorios para la remisión de mensajes complementarios o sustitutivos al proyecto de Presupuesto Nacional (Art. 219) excluyéndose dichas iniciativas a las leyes de Rendición de Cuentas.
Respecto a los presupuestos departamentales, se acotan los plazos en su tramitación y se establece la estructura programática de los mismos (Art. 222).
La Constitución de 1967 previó la integración social, cultural y económica de Uruguay con los Estados latinoamericanos, especialmente en lo que refiere a la defensa común de sus productos y materias primas (Art. 6º).
La nueva Carta mandata al legislador la creación del Servicio Civil de la Administración Central, entes autónomos y servicios descentralizados, actualmente Oficina Nacional del Servicio Civil (ONSC), dotándola de competencias que permitan asegurar sobre bases técnicas, una administración eficiente, disposición que se concretó con la sanción de la Ley Nº 13.640 de 26 de diciembre de 1967.
Se crea el Banco Central del Uruguay (Art. 196) organizado como ente autónomo y al que se le atribuyen las funciones que desempeñaba el otrora Departamento de Emisión del Banco de la República. Dicho banco, dotado de autonomía administrativa, financiera y técnica, comenzó a funcionar el 1º de marzo de 1967 de acuerdo a lo establecido en la Disposición Transitoria y Especial H y F. Posteriormente, diversa normativa ha consagrado su Carta Orgánica, sus competencias y el régimen jurídico aplicable.
En términos financieros y de gestión, el sistema previsional de los años 60 atravesaba una crisis estructural que era necesario modificar. Por otra parte, la voluntad de descolegializar y despolitizar las instituciones públicas también alcanzó al Banco de Previsión Social (BPS) que se crea con la nueva Constitución. La fórmula finalmente aceptada crea con rango constitucional (Art. 195) un nuevo ámbito institucional organizado como ente autónomo y encargado de coordinar los servicios estatales de previsión social compuesto por las Cajas de Jubilaciones y Pensiones Civiles y Escolares, la de la Industria y Comercio y la de los Trabajadores Rurales y Domésticos y de Pensiones a la Vejez. Sin perjuicio de que la Constitución encomienda al Parlamento establecer en el plazo de un año las leyes que permitan organizar las actividades del nuevo sistema previsional, la Disposición Transitoria y Especial M prevé que el Directorio del BPS esté integrado por cuatro miembros designados por el Poder Ejecutivo, en la forma prevista en el artículo 187, uno de los cuales lo presidirá. Además, un director electo por los afiliados activos y otro por los afiliados pasivos y el cuarto electo por las empresas contribuyentes.
Las disposiciones correspondientes a los entes autónomos y servicios descentralizados experimentaron notables cambios en la nueva Constitución. Por un lado, la posibilidad del Poder Ejecutivo, actuando en Consejo de Ministros, de reemplazar a los directores generales cuya venia de destitución se solicita al Senado, con miembros de directorios de otros entes, no pudiendo ser impugnadas dichas remociones por recurso administrativo alguno (Art. 198 inc. 3º y 4º).
Otra modificación relevante la constituye el inciso tercero del artículo 188 por el que se permite la participación del Estado en la actividad privada de carácter industrial, agropecuario o comercial, de empresas formadas por aportes obreros, cooperativos o capitales privados, bajo el régimen del libre consentimiento de la empresa y en las condiciones que ambas partes convengan previamente.
Respecto del Poder Legislativo, se establece que la Cámara de Senadores se compondrá de treinta miembros (la Constitución del 52 establecía a texto expreso el número treinta y uno) extremo que no cambia en lo sustancial si se observa que el inciso segundo del Artículo 94 expresa que será integrada, además, con el vicepresidente de la República, que tendrá voz y voto y ejercerá su presidencia y la de la Asamblea General (en la Constitución de 1952 la presidencia del Senado la ejercía el primer titular de la lista de senadores más votada del lema mayoritario).
Sin embargo, el primer titular de la lista más votada del lema más votado será quien suplirá al vicepresidente de la República como presidente del Senado y de la Asamblea General cuando este pase a desempeñar definitiva o temporalmente la presidencia de la República o en caso de vacancia definitiva o temporal del vicepresidente (Art. 94 inc. 3º).
Las potestades del Senado también se ven aumentadas si se considera que se establece la venia previa para la designación de directores de entes autónomos y servicios descentralizados (Art. 187) que sustituye el régimen de comunicación de los nombramientos al Senado y la potestad de observación que ante el silencio de este y en un plazo perentorio dejaba firme las designaciones realizadas.
Respecto de la Cámara de Representantes y de la Comisión Permanente, en lo sustancial, se mantiene su estructura y sistema de elección.
Por su parte y en lo que refiere al Poder Judicial, se establecen nuevas disposiciones que establecen plazos perentorios para que la Asamblea General proceda a la elección de los miembros de la Suprema Corte, vencido el cual las vacantes quedan provistas automáticamente por ascenso de los miembros más antiguos de los Tribunales de Apelaciones, pauta que es extendida para la elección de los ministros del Tribunal de lo Contencioso Administrativo (Art. 236)
En lo que refiere a los gobiernos departamentales y a la administración de estos, se promueven importantes modificaciones: se sustituye el colegiado, creándose la figura del intendente municipal que sustituirá a los Concejos Departamentales (Art. 262, modificado a posteriori). Las juntas departamentales pasan a estar compuestas por treinta y un miembro y los concejos locales se denominarán juntas locales. La nueva Carta establece que los impuestos sobre la propiedad rural sean fijados por el Poder Legislativo, aunque lo recaudado corresponda a la Hacienda municipal. Se agrega a la nómina de tributos municipales las “contribuciones por mejoras”. Asimismo se modifica el trámite para la emisión de deuda pública municipal, cuya anuencia será ahora de la Asamblea General en reunión de ambas Cámaras, estableciéndose un plazo perentorio para resolver, vencido el cual se considera aprobado de forma ficta. El mismo trámite se requiere para la concertación de préstamos con organismos internacionales y gobiernos extranjeros. Respecto a las resoluciones municipales que crean o modifican impuestos, se innova respecto a presentar el recurso de apelación con efecto suspensivo por parte del Poder Ejecutivo ante la Cámara de Representantes en lugar de la Asamblea General como lo establecía la Constitución de 1952, dentro de los quince días de publicados en el Diario Oficial fundándose en razones de interés general. Es importante destacar que la quinta Constitución formal de la República Oriental del Uruguay promulgada en 1967 se ha tenido que ir adaptando a los cambios sociales experimentando diversas reformas parciales a las que haremos referencia en la próxima edición.
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En la presente entrega referiremos a las reformas parciales plebiscitadas en los años 1989, 1994, 1997 y 2004 y comenzaremos a esbozar las primeras líneas de la propuesta de reforma a plebiscitarse con las próximas elecciones nacionales de 27 de octubre de 2019.
Síntesis de las reformas parciales de 1989, 1994, 1997 y 2004. La reforma de 1989plebiscitada el 26 de noviembre de ese año, conjuntamente con la celebración de elecciones nacionales estuvo motivada en la iniciativa de diversas agrupaciones de jubilados y pensionistas que venían padeciendo el recorte de sus ingresos y entendían que era necesario contar con una disposición constitucional que indexara los aumentos jubilatorios al aumento medio de los salarios y les permitiera una mejor calidad de vida. Asimismo y en virtud de la problemática financiera que atravesaba el Banco de Previsión Social, la reforma previó que el Estado debería asistir económicamente al BPS en caso de que este no alcanzara a financiar las pasividades existentes.
Por su parte, la reforma parcial de 1994 también tuvo origen en una iniciativa popular y fue sometida a ratificación ciudadana en noviembre de ese año. La reforma adiciona la Disposición Transitoria y Especial V, por la cual se declara la inconstitucionalidad de toda modificación de seguridad social, seguros sociales, o previsión social que se contenga en leyes presupuestales o Rendición de Cuentas, a partir del 1º de octubre de 1992.
Mientras tanto, el 14 de enero de 1997 entró en vigencia la reforma parcial que había sido plebiscitada a finales de 1996 por el procedimiento de leyes constitucionales, produciéndose significantes transformaciones, entre las cuales se destacan:
-La protección del medioambiente dispuesta con la fusión del artículo 46 en el actual 47.
-Al artículo 50 se le agregó el inciso tercero, por el cual se previó que el Estado impulsará políticas de descentralización, de modo de promover el desarrollo regional y el bienestar general.
-En materia política resulta significante la reforma del artículo 77, numeral 9º y creación del numeral 12º. A través de dicho artículo se estableció que la elección de los miembros de ambas Cámaras del Poder Legislativo y del presidente y vicepresidente de la República pase a realizarse el último domingo del mes de octubre cada cinco años y las listas de candidatos deberán individualizarse con el lema del partido político. Por su parte, la elección de los intendentes, los miembros de las Juntas Departamentales y de las demás autoridades locales electivas, se difieren para el segundo domingo del mes de mayo del año siguiente al de las elecciones nacionales. La creación del numeral 12º en este artículo prevé la realización de elecciones internas dentro de cada partido político con la finalidad de elegir al candidato único a presidente y vicepresidente de la República, encomendándole al legislador reglamentar dicha instancia así como la forma de suplir las vacancias que se produzcan de los candidatos a presidente y vicepresidente luego de su elección y antes de la elección nacional.
-Por su parte y por el artículo 151 y la Disposición Transitoria y Especial W, se dispuso la elección de forma conjunta y por mayoría absoluta de votos de los candidatos únicos a presidente y vicepresidente a la República presentados por cada partido político, fijando la celebración de una eventual segunda vuelta para el último domingo del mes de noviembre del mismo año de la elección, entre las dos candidaturas más votadas. Las modificaciones de los artículos 153 y 155 contemplaron las vacancias definitiva o temporal del presidente y vicepresidente de la República.
-Mientras que la modificación del artículo 79 respecto a la acumulación de votos para cualquier cargo electivo a excepción de los cargos de presidente y vicepresidente de la República se hará mediante la utilización del lema del partido político y su reglamentación el constituyente encarga al legislador.
-Se modifica el período de sesiones de la Asamblea General, que comenzará el 1º de marzo de cada año en lugar del día 15 como estaba establecido y hasta el 15 de setiembre en lugar de 15 de octubre para los años en que se celebren elecciones (Art. 104, modificado con reforma de 1997). Asimismo, se introducen innovaciones respecto a trámites en los proyectos de leyes de presupuesto, leyes ordinarias y de urgente consideración (artículos 108, 138, 139 y 168 inc. 7º).
-En otro orden, el presidente de la República podrá requerir de la Asamblea General un voto de confianza expreso para el Consejo de Ministros (Art. 174, inc.4º) o podrá asimismo declarar que el Consejo de Ministros carece de respaldo parlamentario, quedando facultado para sustituir a uno o más ministros (Art. 175), cuya responsabilidad se establece con la modificación del artículo 179 de la Carta.
La reforma también introdujo distintos cambios en materia de gobiernos departamentales, en especial a sus presupuestos (Arts. 214, 297) en materia departamental y municipal, los cometidos de sus autoridades (Arts. 262, 287 y Disposición Transitoria y Especial Y). Se baja la edad para ser miembro de la Junta Departamental, que pasa de 23 años a 18 años cumplidos de edad (Art. 264) y se dispone la elección interna por los partidos políticos de los candidatos a intendente (Art. 271 y Disposición Transitoria y Especial Z), modificándose en otro orden el inciso segundo del artículo 324 referido a la Corte Electoral.
La Ley Constitucional de 14 de enero de 1997 reformó el artículo 312 de la Carta habilitando a quien haya sido dañado por actos dictados por la administración pública a escoger entre iniciar la acción reparatoria ante la jurisdicción correspondiente o presentar la acción de nulidad del acto, ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo–TCA.
De lo que viene de decirse surge sin hesitación que la reforma parcial de la Carta introducida a través de la Ley Constitucional de 14 de enero 1997 implicó cambios sustanciales en ella, generando profusa normativa para regular los mismos, que no citamos por exceder el propósito del presente extracto.
Posteriormente y por iniciativa popular, en octubre de 2004 se plebiscita la denominada “reforma del agua”, por la que se declara que el acceso al agua potable y al saneamiento constituyen derechos humanos fundamentales garantizando la intervención del Estado para que en forma exclusiva realice la distribución de dichos servicios públicos (modificación artículos 47 y 188 y creación Disposición Transitoria y Especial Z.
Sin perjuicio de las enmiendas referidas sucintamente e introducidas con las reformas de 1989, 1994, 1997 y 2004, es la Constitución de 1967 nuestra norma suprema y el fundamento de todo el ordenamiento jurídico uruguayo. Los principios de jerarquía y fuerza normativa que la misma consagra constituyen el fundamento básico de su respeto y observancia.
¿Cuáles son las modificaciones que se introducirían a la Constitución actual de resultar aprobado el plebiscito del 27 de octubre de 2019? Como nuestra Constitución es rígida, para que prospere su reforma se debe cumplir con algunos de los procedimientos establecidos en la misma. En esta oportunidad, se utilizó el procedimiento de reforma consagrado en el literal a) del artículo 331 y fue promovida por el sector que lidera el senador Jorge Larrañaga del Partido Nacional y su difusión se denomina: “Vivir sin miedo”.
Dicho sector presentó al presidente de la Asamblea General la iniciativa de reforma en un proyecto articulado acompañado con las firmas de más del diez por ciento de los ciudadanos inscriptos en el Registro Cívico Nacional, y será sometido a la decisión popular, en la elección de octubre de 2019.
En dicha oportunidad los ciudadanos que estén de acuerdo con reformar la Constitución en los términos del proyecto, deberán introducir conjuntamente con la hoja de votación nacional para elegir al presidente, vicepresidente, senadores y diputados la hoja de adhesión a la reforma.
Para que el plebiscito resulte afirmativo y se reforme la Constitución, es necesario que voten por SÍ la mayoría absoluta de los ciudadanos que concurran a los comicios, la que debe representar, por lo menos, el treinta y cinco por ciento del total de inscriptos en el Registro Cívico Nacional.
De conseguirse dichas adhesiones y según se establece, la reforma entrará en vigencia inmediatamente después de que la Corte Electoral proclame el resultado afirmativo del plebiscito.
Quienes no introduzcan el 27 de octubre la hoja del SÍ al ejercer su voto, no estarán adhiriendo a la posibilidad de reformar la Constitución.
En la próxima y última edición referiremos al contenido de lo que se busca reformar.
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En anteriores ediciones de su semanario hemos referido en grandes líneas a la evolución de nuestra Constitución política desde 1830 a la fecha. Hoy nos proponemos referir al proyecto de reforma constitucional presentado ante la Asamblea General el 25 de febrero de 2019 por más del diez por ciento de ciudadanos habilitados, inscriptos en el Registro Cívico Nacional, según el fallo de la Corte Electoral de 8 de mayo de 2019 y conforme a lo dispuesto por el artículo 331 de la Constitución. Referiremos objetivamente y sin anotar opinión personal sobre contenidos o técnica legislativa empleada para llevar adelante la misma, para que de esta forma el lector interesado pueda definir su decisión de forma ecuánime.
La reforma gira en torno a cuatro ejes principales: 1) Promueve que la ley regule el allanamiento nocturno por orden judicial. 2) Que quienes fueron penados por determinados delitos deban cumplir las penas en su totalidad; 3) Se establece la pena de reclusión permanente ante la comisión de determinados delitos graves, que podrá ser revisada por la Suprema Corte de Justicia luego de 30 años de reclusión; 4) Crea la Guardia Nacional con atribuciones y cometidos de seguridad pública.
¿Qué cambiaría en la Constitución vigente de aprobarse la reforma?
El proyecto presentado pretende modificar los artículos 11 y 27 ubicados en la Sección II, Capítulo I, denominado Derechos, Deberes y Garantías y el artículo 85.8 dispuesto en la Sección V, Capítulo I, que refiere al Poder Legislativo. Asimismo se pretende incorporar nuevas disposiciones transitorias y especiales.
El actual artículo 11 de nuestra Constitución señala que: “El hogar es un sagrado inviolable. De noche nadie podrá entrar en él sin consentimiento de su jefe, y de día, solo de orden expresa de juez competente, por escrito y en los casos determinados por la ley”. A esta disposición se le quiere agregar un inciso que exprese:
«No obstante, la ley podrá regular el allanamiento nocturno para los casos en que el juez actuante tenga fundadas sospechas de que se están cometiendo delitos”.
Respecto del artículo 27, actualmente este expresa: En cualquier estado de una causa criminal de que no haya de resultar pena de penitenciaría, los jueces podrán poner al acusado en libertad, dando fianza según la ley”. De resultar aprobada la reforma, se le agregaría a esta disposición que: “La ley podrá establecer que quienes fueren condenados por sentencia firme por determinados delitos, no gozarán de ningún instituto que permita su liberación antes del cumplimiento de la pena en su totalidad. La ley dictada por dos tercios de votos del total de componentes de cada Cámara, podrá establecer para quienes hubieren sido condenados por sentencia firme por los delitos graves que determine en forma expresa, pena de reclusión permanente, la que podrá ser revisada por la Suprema Corte de Justicia, quien podrá decretar su libertad luego de cumplidos treinta años de reclusión”. Esta nueva redacción se complementa con las disposiciones transitorias y especiales Z’’’ y Z’’’’ referidas al final del texto.
Del mismo modo se pretende agregar al numeral 8º del artículo 85, que expresa que a la Asamblea General compete:
Designar todos los años la fuerza armada necesaria. Los efectivos militares solo podrán ser aumentados por la mayoría absoluta de votos del total de componentes de cada Cámara, el siguiente inciso: «La ley por mayoría de dos tercios de votos del total de componentes de cada Cámara podrá disponer la creación de una Guardia Nacional con integrantes de las Fuerzas Armadas, para cumplir funciones de seguridad pública interior en todo el territorio de la República”.
Este artículo también se complementa con la disposición transitoria y especial Z’’’’’.
El título de Disposiciones Transitorias y Especiales se encuentra al final de la Constitución luego de su último artículo 332. Como lo indica el término su vigencia es temporal y muchas de ellas fueron creadas para regular o crear una situación específica, motivo por el cual se agotaron en sí mismas.
Sin embargo, siguen integrando el cuerpo de la Constitución, al punto tal que agotado el alfabeto se optó por incorporar simbología de primas quedando «Z, Z´, Z´´, y de aprobarse la reforma tendremos Z´´´, Z´´´´ y Z´´´´´ .
Respecto de estas disposiciones se propone especificar en la Z ‘’’ que: “Mientras no se dicte la ley prevista en el inciso segundo del Art. 27 de la Constitución, regirán las siguientes disposiciones:
“1º - (Cumplimiento efectivo de las penas) El que hubiere sido condenado por sentencia firme por cualquiera de los siguientes delitos: violación (artículo 272 del Código Penal), abuso sexual (artículos 272 Bis y 272 Ter. del Código Penal en redacción dada por la Ley 19.580), rapiña (artículo 3442 del Código Penal), copamiento (artículo 344 Bis del Código Penal), extorsión (artículo 345 del Código Penal), secuestro (artículo 346 del Código Penal), homicidio con circunstancias agravantes especiales y con circunstancias agravantes muy especiales (artículos 310 Bis, 311 y 312 del Código Penal), trata de personas (artículos 78 y 79 de la Ley 18.250), o por delitos de tráfico de estupefacientes previstos por los artículos 30 a 35 Bis del Decreto-Ley 14.294 con sus modificativas y concordantes, no le serán aplicables los institutos de libertad anticipada, vigilada y vigilada intensiva, ni ningún otro beneficio liberatorio o sustitutivo de la privación de libertad, debiendo cumplirse en todos los casos la pena dispuesta en forma efectiva.
Tampoco corresponderá la libertad anticipada cuando se haya acordado con el Ministerio Público pena de cumplimiento efectivo en proceso abreviado”.
Z’’’’: “Mientras no se dicte la ley prevista en el inciso tercero del art. 27 de la Constitución, regirán las siguientes disposiciones:
“1º - (Reclusión Permanente Revisable) El que, luego de haber cometido el delito de violación o abuso sexual sobre un menor de edad, cometiera el delito de homicidio contra la misma persona, será penado con reclusión permanente.
La misma pena se le aplicará a aquel que cometa homicidio muy especialmente agravado de acuerdo a lo establecido por el artículo 312 del Código Penal en su numeral 2, o el homicidio muy especialmente agravado previsto por el artículo 312 del Código Penal en su numeral 6.
La imposición de esta pena importa la privación permanente de la libertad o hasta la rehabilitación comprobada del mismo, bajo un régimen especial de cumplimiento que se rige por las siguientes reglas:
Solo podrá ser revisada a partir de los 30 años.
La Suprema Corte de Justicia podrá establecer, a partir de los 30 años, la liberación del penado en caso de acreditarse que el mismo está plenamente rehabilitado. A tales efectos recabará el dictamen del Cuerpo Asesor para penados a reclusión permanente, que se creará especialmente.
La tentativa de dichas conductas será castigada con una pena de la mitad a las dos terceras partes de la pena máxima prevista para los homicidios muy especialmente agravados.
2º - El Poder Ejecutivo reglamentará la integración y el funcionamiento del Cuerpo Asesor para penados a reclusión permanente”.
Con la creación de la Z ‘’’’’ se especifica: “Mientras no se dicte la ley prevista en el inciso segundo del numeral 8º del art. 85 de la Constitución, regirán las siguientes disposiciones:
“1º - Créase la Guardia Nacional como cuerpo especial de las Fuerzas Armadas, con atribuciones y cometidos en materia de Seguridad Pública. Dependerá funcionalmente del Ministerio de Defensa y la coordinación operativa se hará con el Ministerio del Interior en la forma que disponga el Poder Ejecutivo.
2º - Se estructurará jerárquicamente según las previsiones del Decreto-ley Nº 14.157, sus modificativas y concordantes.
3º - Son competencias de la Guardia Nacional:
Velar por el cumplimiento de la Constitución y las leyes de la República.
Amparar a las personas en el ejercicio de sus derechos individuales, susceptibles de ser vulnerados por conductas delictivas.
Llevar a cabo todas las acciones necesarias para combatir el narcotráfico y todas las manifestaciones de crimen organizado.
Participar en la acción preventiva, disuasiva y represiva tendiente a impedir la comisión de delitos, faltas o infracciones, en especial en aquellas zonas del país donde se registra un alto índice delictivo.
Realizar todas las demás tareas tendientes a la preservación del orden y la tranquilidad pública que le encomiende el Poder Ejecutivo. El Poder Ejecutivo coordinará la actuación de la Guardia Nacional con las demás fuerzas policiales con cometidos concurrentes, así como su relacionamiento y colaboración con el Poder Judicial.
4º - Los efectivos recibirán la formación intensiva previa para sus nuevos cometidos, siguiendo estrictos criterios de capacitación y especialización, hasta completar una dotación de 2.000 efectivos.
5º - Serán principios básicos de actuación de los integrantes de la Guardia Nacional: el estricto apego a la Constitución y a las leyes de la República y la sujeción a las reglas de actuación y de conducta de la Ley Nº 18.315 (Ley de Procedimiento Policial).
6º - El Poder Ejecutivo promoverá la equiparación de las retribuciones de los efectivos de la Guardia Nacional con la de los funcionarios policiales, considerando las equivalencias de grado que este determine”.
Por último se establece que la presente reforma entrará en vigencia inmediatamente después de que la Corte Electoral proclame el resultado afirmativo del plebiscito.
En ese sentido y de aprobarse la misma, se impondrá la voluntad del soberano que es el pueblo ejerciendo sus derechos democráticos y sin importar la opinión de quien resulte victorioso en la elección nacional, quien deberá acatar dicha decisión.
Dra. Miriam Mora

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